502书库

第一节 服务型政府绩效评估（第1页）

第一节　服务型政府绩效评估

谋求政府公共管理的高效率和对公众负责是经济全球化、市场化与政治民主化发展趋势的必然结果，也是西方国家新公共管理运动的中心目标。20世纪80年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以强化政府责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。西方国家的实践表明，推行政府绩效管理、实施政府绩效评估是实现政府再造、构建绩效型政府和完善政府责任实现机制的有效途径。

从我国社会发展上说，随着社会主义市场经济体制的建立健全，树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋求建立绩效型政府也必然是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。政府绩效评估作为政府管理创新和深化行政体制改革的重要内容和根本性措施，也是当代中国公共行政理论与实践的前沿性课题。

一、服务型政府绩效评估的概念辨析

目前学术界关于服务型政府绩效评估的确切定义基本上没有给出。不过就服务型政府绩效评估的概念体系而言，必须准确把握服务型政府、政府绩效和政府绩效评估三个概念。

（一）服务型政府的定义与内涵

服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。

服务型政府的本质是社会本位、公民本位。政府职能定位，即管什么不管什么，依据是社会和公民的需要。服务型政府既是一种全新的政府理念，也是政府在职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式上的革命，从根本上改变了中国管制行政的传统，也从根本上改变了政府的角色和政府官员的角色，是克服传统行政模式衍生种种弊端的良方。

建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。服务型政府的提出不是偶然的，它是一个历史的过程，是行政管理体制改革长期实践的结果，是人类管理理论精华的积淀。它寄托于公共性理念与代表制思想，构建于现代民主、法治理论基础之上，并直接借鉴了现代公共行政学理论，呈现出丰富的内涵。

1。“以人为本”“执政为民”是服务型政府的治理理念

“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是我国服务型政府建设的基本要求。我国社会主义民主政治决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府改变“公民义务本位，政府权力本位”“为民做主”“官即管”等传统思想，牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民是否满意为评判工作的唯一标准。

2。由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标

随着市场经济的建立和完善，我国政府的功能不再是无所不为的全能型管理，而是有所为，有所不为的有限型管理与服务，从总体意义上说，是适应社会主义市场经济运行规律的，以服务为主体功能的政府。其实质是政府运作形态和经济管理方式的调整、改革与创新。为此，必须理清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出；合理区分行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事务管理；政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模式”。

3。“依法行政”是服务型政府的行为准则

服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。要求政府的服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公平、公正、公开的原则。因此应通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度，重大行政决策事项的公示制度，听证制度提高行政决策的科学化、民主化；通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通过制定部门规范化服务细则明确工作目标；通过控制自由裁量权防止行政行为的险失公正，以保障公民享受平等的政府服务，市场形成公平的竞争环境。

4。“顾客导向”是服务型政府的服务模式

政府服务必然体现“以民为本”的原则，以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，也就是说要以公众的期望决定策略、设计蓝图；以公众的需求决定服务的内涵与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向。树立公务员的责任心、爱民情、亲和力。具体地说，就是要在行政决策中充分参考民意，推行阳光行政，实现政务公开；制定政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；深入推进互联网+政务服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，塑造具有亲和力的政府形象。

5。“违法必究”是服务型政府的问责机制

责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。也就是说政府提供公共服务是法定权利，也是神圣的责任。不仅政府行使的每项权力都连带责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府服务得怎样，是否达到人民期望值？人民有权评判。对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。

（二）政府绩效概念的理解

绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从管理实践的发展历程来看，人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念，包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。

这样，我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义。

第一，从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中，在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程。在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。

第二，从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。

第三，从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。

第四，从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——获得中期结果——获得最终结果的周期性发展过程。时间对绩效形成具有影响作用。

综上所述，政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中的投入与其获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。

（三）政府绩效评估内涵的理解与分析

综合分析以上国内外关于政府绩效评估内涵的理解，政府绩效评估有两个方面的含义：一是作为政府内部改革措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念。

1。当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施，这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质

自1883年《彭德尔顿法》颁布实施以来，美国政府为加强政府管理，制定了大量的行政规章、制度和条例，用以约束、规制行政机构及其公务人员的行政行为。以规制控制、过程控制为特征的政府管理又在后来的历次行政改革和公务员制度改革中得到了强化和补充。到20世纪70年代，美国政府的有关规章制度之多几乎达到泛滥的地步。随着知识经济和信息时代的到来，随着政府公务员素质的普遍提高以及独立决策和经办能力的增强，这种规制管理越来越表现出与时代发展要求的不相适应性，甚至压制了政府部门及公务人员的积极性和创造性。