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关于宁夏地方政府专项债券管理使用有关情况的调研报告（第1页）

关于宁夏地方政府专项债券管理使用有关情况的调研报告

夏艳华　赵　虎

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。2022年，国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，要求加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。为切实用好用足政府专项债券，进一步提升政策效能，债务管理处对我区地方政府专项债券管理使用情况进行了调研。

一、基本情况

截止2021年年底，全区专项债券规模为502。7亿元，其中：普通专项债券307。7亿元，占61。2%；项目收益专项债券195亿元，占38。8%。从级次看，自治区本级116亿元，占23%；市县级386。7亿元，占77%。从投向看，主要用于保障性住房139。8亿元，占27。8%；交通114。2亿元，占22。7%；土地储备78亿元，占15。5%；农林水利29。8亿元，占6%；生态环保17。4亿元，占3。5%；医疗卫生13。6亿元，占2。7%。从期限和利率看，平均到期年限为6年，平均发行利率为3。6%，2022年地方政府债券平均发行利率较2020年下降0。74个百分点。

二、主要做法及成效

近年来，通过优化资金投向、规范债券发行、扩大使用范围、严控债务风险等举措，宁夏专项债券管理工作得到不断完善和加强，专项债券对于提升积极财政政策效能、带动有效投资的作用正在逐步显现。

（一）管理制度体系不断健全。一是制定出台《宁夏回族自治区政府专项债券项目资金绩效管理办法》，通过绩效目标管理、运行监控、评价管理、结果应用等环节，推动提升债券资金配置效率和使用效益。二是对专项债券实施穿透式监测。通过完善信息化手段，逐步实现对专项债券项目全周期、常态化风险监控。三是建立违规使用专项债券处理处罚机制。通过扣减新增专项债务限额、收回闲置资金、通报负面典型等办法措施，进一步规范专项债券资金使用。

（二）拉动投资作用初步显现。2018-2021年，全区累计发行专项债券195亿元，涉及总投资955亿元，有力保障了清水河流域城乡供水工程、银川都市圈城乡东线、中线供水工程、银西铁路、京藏高速公路等重大基础建设项目的顺利推进，同时积极支持了医疗卫生、文化教育等民生事业补短板、强弱项，例如，2019年安排自治区人民医院儿童医疗中心专项债券1。3亿元，占项目总投资的51%，项目2020年底建成投入使用后，有效改善了银川医疗资源不足和分布不均的状况，极大地方便了周边群众看病就医，患者的满意度和就医感受大幅度提升。2022年共发行政府专项债券8亿元，主要投向重大水利、铁路、疫情防治等重点领域，6月底发行进度100%，8月底已完成支出4。9亿元，支出进度61。2%。

（三）资金投向领域稳步拓展。在中央政策指导下，不断创新和丰富专项债券品种，全力推动改革创新，在有序发行棚户区改造、土地储备、政府收费公路等专项债券基础上，紧紧围绕脱贫攻坚、污染防治、乡村振兴、基本公共服务设施等中央和自治区重大战略部署，创新发行了多个专项债券品种，包括重大水利、污水处理、垃圾处理、教育医疗、园区改造等，并积极向新能源、新基础领域拓展，为相关领域改革发展提供了有力资金支持，有效发挥专项债券稳经济、增效能、促发展的积极作用。

（四）债券发行管理日益完善。近年来，随着发行规模的扩大和发行批次的增加，对政府债券发行工作提出了更高的要求。宁夏财政厅积极对接财政部、发行机构、金融机构、项目单位和市县财政部门，认真分析债券市场运行状况，充分考虑项目准备、资金需求、市场利率等因素，主动把握发行节奏，合理选择发行窗口，不断降低政府融资成本，地方政府债券全部成功发行，有力维护了自治区人民政府信用。

（五）专项债项目储备进一步加强。印发了《关于建立新增专项债券项目常态化储备工作机制并组织申报项目的通知》，组织申报2023年专项债项目，共征集项目107个，申请额度137亿元，涉及项目总投资249亿元。经引入第三方专业咨询机构开展多轮联合会审，目前纳入储备库项目61个，申请额度58亿元，涉及投资118亿元，为争取地方新增专项债额度打下了坚实基础。

三、存在的主要问题

（一）部分市县专项债务存在风险。根据财政部通报情况，截止2020年，有2个市县因专项债务偿债资金保障倍数低于财政部警戒线被列入政府债务风险预警地区。预计2021年仍有个别地区因专项债务偿债资金保障倍数低于财政部警戒线被列入风险预警地区。同时，部分市县在前期申报项目时项目收益目标预期较高，受经济下行加大和疫情等因素影响，项目本身产生的收益远低于预期收益，无法依靠项目自身运营收益偿还本息。

（二）资金效益需要进一步提升。个别地区或部门由于前期准备工作不足、债券资金筹集与项目进度不衔接、疫情影响等原因，造成政府债券资金闲置，债券资金未能发挥应有的效果。为盘活结余闲置债券资金，2022年财政厅组织市县对历年债券资金使用情况进行逐项梳理，有93个项目共计3。37亿元债券资金因项目竣工后发生结余、项目实施主体变更、项目暂停等原因无法继续使用，其中一般债券资金3。33亿元，专项债券资金0。04亿元，目前以上资金经自治区政府同意已经调整用于本地区其他59个项目。

（三）项目储备力度需要进一步加大。总体看，我区政府专项债项目储备整体不足，一是我区政府投资基础设施建设项目公益属性明显，大部分不以盈利为目的，有一定收益且收益能覆盖成本的公益性建设项目数量较少；二是市县、部门对专项债项目谋划的思路较窄、办法不多、能力不足；三是金融机构、第三方咨询机构等专业力量在项目谋划储备方面参与度不够，辅助支撑作用发挥不明显。

四、进一步加强专项债券管理的主要举措

牢牢把握中央支持地方政府用好用足专项债限额的契机，实施政府专项债券全生命周期管理，进一步加强和改进专项债项目管理，努力实现专项债券“发得准、管得严、还得上、用得好”。

（一）提高项目储备质量，确保“发得准”。一是精准谋划项目。针对我区专项债券项目储备谋划能力弱的问题，联合发改、行业主管部门、金融机构、咨询机构等多方力量，引入专家智力支撑，通过实地调研、专题培训、集中会审等方式，进一步加强对专项债项目管理的业务指导力度，分行业、分领域，精准谋划一批高质量专项债项目。二是实施常态化储备。建立“能进能出”的专项债券项目常态化储备机制，符合条件的专项债券项目随时纳入项目储备库并实施动态滚动管理，实现从“钱等项目”到“项目等钱”的转变。三是严格项目审核。引入部门联合评审和竞争性评审机制，对专项债券项目实施“四性一度”立体审核，即“必要性、合规性、公益性、收益性和成熟度”审核，保证项目规划合理、方案可行、资金来源有保障。

（二）加强专项债券预算管理，确保“管得严”。一是在限额分配上，充分考虑各地区财力和债务风险水平，向财政实力强、债务风险低、前期准备工作充分和重点项目多的地区予以倾斜，对违反财经纪律和资金使用进度慢的地区扣减额度。二是在资金使用上，严格执行专项债券负面清单管理，严禁专项债券用于政绩工程、形象工程建设，严禁专项债券用于经常性支出和平衡预算，同时联合相关审计、监管部门加大监督检查力度，确保专项债券资金用在我区经济社会发展的紧要处、关键处。三是在投后管理上，开展债券项目资金执行情况跟踪并定期分析通报，掌握资金使用、项目建设进度、运营管理、会计核算、资产管理等情况，发现问题及时纠正并督促加快执行进度，避免债券资金沉淀闲置。

（三）强化债券资金偿还管理，确保“还得快”。一是设立偿债准备金。根据专项债务规模和到期情况定期、多渠道、多形式筹集资金补充偿债准备金，用于增加债券还本付息保障，降低偿债资金不足风险。项目取得经营性专项收入及政府性基金收入应按比例及时纳入对应项目的账户，专门用于偿还债券本息。二是优化发行管理。在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，采取到期偿还、提前偿还、分年偿还、发行含权债券等本金偿还方式，降低资金闲置风险和政府融资成本，尽早释放专项债务空间，平滑债券存续期内集中偿债压力。三是实行专账管理。指导项目单位对专项债券资金和对应项目形成的收入和支出进行专账核算，准确反映资金收支情况。组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全。

（四）强化债券资金绩效管理，确保“用得好”。一是实施绩效闭环管理，项目储备阶段，联合相关部门及机构对所有项目进行集中会商评审。发行使用阶段，对债券资金使用和绩效目标实现情况进行“双监控”。项目完成后，抽取一定比例项目开展重点绩效评价。二是聚焦重点支持领域，根据当前面临的经济形势和市场需要，有重点、有针对性的进行债券投资，增后劲、强弱项、补短板，支持完善基础设施建设，推动投资加码发力，筑稳投资底盘，同时托住民生保障，进一步提高政策精准性。三是加强评价结果运用，将专项债券资金使用和绩效评价情况作为转移支付资金安排、新增债务限额分配、政府债务管理工作考核、部门年度预算编制的重要参考因素，进一步强化绩效管理意识，激励引导市县和项目单位规范高效使用专项债券资金。四是充分发挥引导功能。积极适应非标融资管理趋严，审计、监管态势持续收紧的政策环境，将专项债券用作项目资本金的重大项目作为优先支持对象，积极发挥专项债的引导功能，形成对社会资本的带动效应。同时积极探索“专项债+REITs”、“专项债+EOD”等新型融资模式，进一步拓宽社会资本参与基础设施建设渠道，实现基础设施建设领域投融资良性循环。

作者单位：宁夏财政厅