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关于宁夏财税体制改革进展情况的调研与思考（第2页）

1。构建绩效制度体系，加强制度顶层设计。2019年，印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，并配套下发了贯彻落实意见和任务分工文件，明晰了宁夏全面实施预算绩效管理的蓝图。制定了自治区本级部门和市县（区）分级考核办法，并将绩效考核结果提请自治区党委、政府纳入了全区效能目标考核范围，建立了本级和市县两级预算绩效管理工作考核机制，进一步强化了各级部门的主体责任。2020年4月出台了《预算绩效一体化管理暂行办法》《预算绩效评价结果应用管理暂行办法》，建立了预算绩效目标、监控、评价、应用、公开等一体化管理机制。印发了《关于进一步加强第三方服务预算绩效管理工作的通知》，理顺责任分工，规范工作程序，建立了第三方为财政服务的回避、联络、监督、考评和档案管理五大机制，进一步提升了第三方绩效评价质量。

2。创新绩效管理方式方法，提升绩效管理水平。一是创新采取“3+2”的项目预算绩效目标多方联审模式，建立多部门现场联动审核机制。做到发现问题及时、反馈问题及时、纠正问题及时、调整预算及时，提高了绩效目标评审的适时性、前瞻性、完整性和规范性。二是建立了财政和部门绩效评价结果“双向反馈倒逼”机制。2019年、2020年自治区本级部门绩效自评均达到了全覆盖。组织开展重点项目绩效评价，倒逼各部门落实绩效管理主体责任，改进管理措施办法，加强项目预算绩效管理，提高财政管理的科学化、规范化水平。三是拓展本级部门整体支出绩效评价方式。改变过去整体支出绩效评价部门自评、财政复核的模式，从2019年起所有评价数据全部从财政管理一体化信息系统中提取，按照评价管理办法进行科学计算，从支出进度、预算调整率、结余结转率、结余结转控制率、政府采购预算执行率五个方面，增强了部门整体支出绩效评价的规范性，实现了绩效评价与预算执行的“双结合”“双监控”，提升了绩效管理的信息化水平。

3。硬化评价结果应用，扩大绩效公开范围。2019年4月印发了《关于加强2020年部门预算编制绩效评价结果应用的通知》，将部门整体支出绩效评价、项目绩效自评、自评结果公开、绩效管理工作考核等情况，与2020年部门预算编制紧密结合。根据各部门预算处结果应用统计情况，2020年预算编制“一上”和“二上”过程中，共计核减项目预算36。8亿元，核减率12。3%。2019年年底，首次在各部门门户网站公开区本级部门项目预算绩效目标指标情况和绩效自评情况，覆盖所有非涉密部门和项目，“阳光绩效”的范围进一步扩大。

4。加强扶贫资金绩效动态监控，提升资金使用效益。为贯彻落实习近平总书记关于扶贫项目“六个精准”的要求，建立健全了扶贫资金绩效动态监控机制，规范了扶贫资金绩效目标设置，组织开展绩效自评，落实绩效目标执行监控，对重点扶贫项目资金绩效自评结果进行复核调研，针对发现的问题深入剖析原因，并及时督导整改，进一步规范扶贫资金的使用，提高扶贫资金使用效益。

二、财税体制改革主要特点

（一）省市县财政收入协同发展，财力规模逐年壮大

全区一般公共预算收入由2013年的308亿元，增加到2020年的419亿元，增长了1。4倍。其中：自治区本级收入由2013年的80亿元，增加到2020年的169亿元，增长2。1倍；市级收入由2013年的106亿元，增加到2020年的122亿元，增长1。2倍；县级财政收入由2013年的122亿元，增加到2020年的129亿元，增长1。1倍。因受“营改增”税制改革等影响，自治区本级、市级、县级收入占比结构，由2013年的26∶34∶40，变化为2020年的40∶29∶31，县级收入占比有所下降。

（二）县域间财力差异逐年缩小，财政困难县财力状况有了很大改观

从县域财力水平看，市县整体人均可用财力由2013年的6633元，增加到2020年的12777元，增长了1。9倍。人均可用财力前20%市县的平均水平占后20%市县的平均水平的倍数，由2013年的1。97倍，下降到2020年的1。77倍，县域间人均财力水平差异逐年缩小，财政转移支付对均衡县域间财力效果明显。人均可用财力最低市县占市县平均可用财力水平，从2013年的27%提高到2020年的73%。财力相对困难县人均可用财力水平有了大幅提升，财力状况改善效果明显。

（三）转移支付规模逐年增加，财力下沉成效明显

自治区财政不断完善对下转移支付体制机制，逐年加大对下财力下沉力度。2013—2020年，自治区补助市县各类资金5128亿元，年均增长9。3%。自治区补助市县资金规模占市县支出的比重由2013年的64%，提高到2020年的75%。“十三五”期间自治区对市县补助资金3665亿元，年均增长9。6%，其中：返还性收入207亿元，增长59%；一般性转移支付2086亿元，增长19%；专项转移支付1372亿元，下降6。8%。上级转移支付资金的持续增长，进一步夯实了市县财力保障基础，有效提升了市县“三保”和重点领域支出财政保障能力。

（四）县级财政对上级补助资金依赖程度高，保发展资金十分有限

自治区本级上级转移支付占本级支出比重，从2013年的48。5%，下降到2020年的42。4%；市级上级转移补助占本级支出比重，从2013年的47。2%，提高到2020年的63。6%；县级上级补助占本级支出比重，从2013年的72。2%，提高到2020年的78。4%。从上级转移支付占本级财政支出比重看，市县财政对上级转移支付资金依赖程度高，市县自身可用财力用于保“三保”及其他刚性支出后，可用于保发展的资金十分有限。

（五）地方主体税种缺失，地方税收增长乏力

全区上划中央级收入，从2013年的197亿元，增长到2020年的324亿元，增长1。5倍。“营改增”前三年（2014—2016年），上划中央收入占地方收入比重在58%左右，“营改增”后三年（2017—2019年），提高到69%左右。由于“营改增”等税制调整等影响，占地方税收规模4成比例的营业税取消后，2017—2019年，全区上划中央收入年均增量32亿元左右，年均增长12。2%。而地方级收入年均仅增加12亿元（2019年为负增长3%），其中地方税收收入年均增加7亿元，年均增长率仅为2。8%（2019年税收收入负增长10。3%）。

（六）非税收入占比高，财政收入质量整体不高

近年来，宁夏非税收入持续增长，在一定程度上，弥补了税收短收规模，拉动了地方收入财政收入增长。非税收入增量主要来源于各级部门对行政事业单位资产转让处置等形成的一次性收入，由于受一次性处置资产及上缴利润大幅减小等影响，非税收入已无潜力可挖。非税收入占比过高，影响地方财源建设，是全区推进经济高质量发展的主要短板之一。

三、深化财税体制改革的措施与思考

（一）进一步完善自治区与市县收入划分

根据中央改革部署安排，在统筹考虑当前和长远、产业与财源、区本级和市县财力格局平衡等各种因素的基础上，逐步将属地性较强、规模不大的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、环境保护税等部分税种收入全部下放市县，由市县100%分享，进一步提高市县收入比重。同时，以建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区为契机，支持产业发展和经济结构调整，建立激励约束机制，有效调动市县抓产业谋发展的积极性，切实提升市县自我“造血”能力。

（二）完善对下转移支付体制机制，建立激励约束机制

进一步厘清一般性转移支付、共同事权转移支付和专项转移支付的目标定位、支持重点。完善转移支付分配方式，打破原有利益分配格局，引入激励性分配机制，将市县财源建设考核结果、预算绩效管理水平等因素引入资金分配测算并加大权重，突出奖优罚劣、争先创优的政策导向。

（三）加快推进财政事权和支出责任划分改革

积极推进国防、文化、生态环境、自然资源、应急救援等分领域财政事权和支出责任划分改革，督促各地级市加快推进市与市辖区财政事权和支出责任划分，进一步明晰各级政府间财政关系，努力构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”政府间财政关系。

（四）深化预算管理制度改革，推动预算绩效管理提质增效

研究出台宁夏深化预算管理制度改革的具体实施意见，牢固树立党政机关过紧日子思想，严格预算编制管理，强化预算约束，提高预算执行效率，有效防范化解风险，进一步提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和透明度。加强绩效管理同预算管理一体化系统的衔接，建立事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、绩效管理结果应用“五位一体”的全流程闭环管理模式，完善绩效管理指标体系，加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理机制。

四、有关建议

一是建议中央加快推进地方税体系改革。目前地方主体税种缺失，地方收入大多来源于增值税等共享税及非税收入，受减税降费等多方因素影响，税收收入规模偏小，增长潜力不够，加上非税收入可持续性差、不稳定等因素影响，地方收入质量不高。建议中央财政加快推进税制改革，调整税制结构，培育地方税源，增加地方税收能力。同时，建议中央财政考虑减税减费政策对地方财力的影响，从转移支付规模上，单独给予一定规模的补助，加大对地方财力缺口的弥补，支持地方落实各项减税减费政策。

二是建议加大对西部地区重大项目资金支持。与其他地区相比，西部地区在经济社会发展方面存在着较大差距，也使得西部地区在重大项目储备、申报、评审等方面存在很大短板。加上东部率先发展、中部崛起、东北振兴等区域发展战略的实施，西部地区的政策优势相对弱化，中央专项转移支付支持力度有所下降。建议中央加大对西部地区重大项目资金支持力度，提高对西部地区资金补助比例，有效缓解西部欠发达地区财政支出压力。特别是考虑宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区这一特殊因素，在测算分配转移支付资金时，给予一定的倾斜支持。

作者单位：宁夏财政厅